Il FONDO UNICO GIUSTIZIA è stato istituito nel 2008 per farvi confluire le somme di denaro (contanti, titoli, obbligazioni, azioni ecc.) sequestrate, confiscate o comunque presenti a vario titolo nell’ambito di procedimenti giudiziari, civili, penali e amministrativi.
FUG – Il Fondo unico Giustizia, uno strumento per affrontare le criticità dei beni immobili e delle aziende sequestrate e confiscate
1. Il contrasto patrimoniale alle mafie, i beni sequestrati e confiscati – 2. La destinazione dei beni confiscati, le ricorrenti polemiche (e le mancanza di interventi) – 3. L’utilizzo del Fondo Unico Giustizia per affrontare le criticità – 4. Le ragioni dell’istituzione del Fondo Unico Giustizia (FUG) – 5 . Le risorse che affluiscono al FUG – 6. La gestione del FUG: Equitalia Giustizia – 7. Il (parziale) riparto delle somme sequestrate: la normativa- 8. L’attuazione della normativa, le risorse del FUG effettivamente riutilizzate – 9. Conclusioni e proposte.
Gli obiettivi del F.U.G.
- Accentramento della gestione delle risorse sequestrate.
- Individuazione delle somme sequestrate da «anticipare» allo Stato.
- Ottimizzazione del rendimento finanziario a favore dello Stato.
- Tempestiva esecuzione dei provvedimenti di confisca e di dissequestro.
- Realizzazione e gestione dell’«anagrafe» informatizzata delle risorse sequestrate.
Come funziona
Il Fondo Unico di Giustizia è un fondo dinamico in cui confluiscono (comma 2 art. 2 del DL n. 143/2008):
- i rapporti finanziari ed assicurativi sottoposti a sequestro penale o amministrativo oppure a confisca di prevenzione;
- le somme non ritirate trascorsi 5 anni dalla definizione dei processi civili e delle procedure fallimentari.
Equitalia Giustizia riceve:
- le comunicazioni di sequestro, dissequestro e confisca degli uffici giudiziari o amministrativi;
- i flussi informativi trasmessi dagli operatori finanziari (Banche, Poste Italiane, SGR, ecc.) e assicurativi, mediante il sistema Entratel dell’Agenzia delle Entrate (DM 25.09.2009 e DM 07.11.2011).
L’attività del F.U.G.
- Gestisce l’«anagrafe» del FUG e l’intero ciclo di vita delle risorse sequestrate.
- Versa allo Stato le risorse confiscate.
- Restituisce le risorse dissequestrate.
- Assicura la gestione finanziaria delle risorse liquide.
- Garantisce la completa segregazione tra il proprio patrimonio e quello del FUG.
- Tiene contabilità e scritture separate per le operazioni di gestione del FUG.
- Rendiconta allo Stato le proprie attività.
* In tale voce l’importo di 1,16 Miliardi è relativo alla sottoscrizione del prestito obbligazionario ILVA
nota 1 – Conti correnti, depositi a risparmio.
nota 2 – Somme sequestrate «anticipate» allo Stato da Equitalia Giustizia ai sensi dell’art. 2, comma 7, del DL n. 143/2008.
nota 3 – Gli operatori finanziari comunicano a Equitalia Giustizia in via telematica (Entratel) il valore dei rapporti alla data di intestazione al FUG (valore «storico»).
nota 4 – Gli operatori assicurativi comunicano a Equitalia Giustizia in via telematica (Entratel) il valore del capitale assicurato al momento della stipula del contratto.
nota 5 – Le società fiduciarie comunicano a Equitalia Giustizia in via telematica (Entratel) l’importo del capitale ad esse affidato per l’esecuzione del mandato. Per il valore dei singoli rapporti finanziari ed assicurativi aperti in esecuzione di tali mandati si rinvia, rispettivamente, alla nota n. 3 e alla nota n. 4. Occorre inoltre considerare che, nell’importo dei mandati sequestrati comunicato dalle società fiduciarie, è ricompreso anche il valore dei rapporti aperti all’estero, che, tuttavia, affluiscono effettivamente al FUG soltanto in caso di esito positivo di procedure di cooperazione giudiziaria internazionale.
Versamenti allo stato
Equitalia Giustizia versa allo Stato:
- le somme confiscate dall’Autorità Giudiziaria o Amministrativa (art. 6, comma 1, del DM n. 127/2009);
- l’utile della gestione finanziaria delle risorse liquide del FUG (art. 2 del DM 20 aprile 2012);
- una quota delle risorse sequestrate stabilita con decreto ministeriale, in base a criteri statistici che tengono conto delle probabilità di restituzione (cd. «anticipazione») (comma 7 dell’art. 2 del DL n. 143/2008).
nota 1 – Effettuate in esecuzione dei DM attuativi dell’art. 2, comma 7, del DL n. 143/2008, convertito con modificazioni della legge n. 181/2008.
I dati vengono aggiornati al 31 marzo, al 30 giugno, al 30 settembre e al 31 dicembre di ogni anno.
Le somme versate allo Stato da Equitalia Giustizia sono destinate alla riassegnazione (art. 2 del DL n. 143/2008):
- in misura non inferiore a 1/3, al Ministero dell’interno;
- in misura non inferiore a 1/3, al Ministero della giustizia;
- all’entrata del bilancio dello Stato.
Le quote di riassegnazione sono stabilite annualmente con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (comma 7 dell’art. 2 del DL n. 143/2008 e art. 7 del DM n. 127/2009).
I DPCM finora emanati hanno sempre previsto la destinazione del 49% al Ministero dell’interno, del 49% al Ministero della giustizia e del 2% all’entrata del bilancio dello Stato.
Si precisa che alcuni versamenti residuali vengono eseguiti da Equitalia Giustizia in specifici capitoli di bilancio con differenti ripartizioni
Gestione finanziaria
L’attività di gestione finanziaria riguarda esclusivamente le cd. “risorse liquide” (conti correnti e depositi a risparmio) (comma 6-bis dell’art. 2 del DL n. 143/2008 e art. 6, comma 2, lett. c) e d), del DM n. 127/2009).
Sono sottratte alla gestione finanziaria le “risorse non liquide” (conti di deposito titoli, fondi comuni di investimento, polizze assicurative, ecc.), perché Equitalia Giustizia non può disinvestire le risorse sequestrate in forma diversa dal contante (art. 6, comma 3, lett. a), del DM n. 127/2009). L’art. 6, comma 21-quinquies, del DL n. 78/2010 e l’art. 10, comma 21, del DL n. 98/2011 hanno previsto la vendita dei titoli sequestrati, ma ad oggi non è stato emanato il DPCM di attuazione di tali disposizioni.
Nella gestione delle “risorse liquide” Equitalia Giustizia può operare esclusivamente attraverso:
- impieghi in conto corrente (comma 6-bis dell’art. 2 del DL n. 143/2008 e art. 6, comma 2, lett. c) e d), del DM n. 127/2009).
Negli impieghi in conto corrente Equitalia Giustizia, in applicazione di quanto previsto dalla legge (comma 6-bis dell’art. 2 del DL n. 143/2008), si affida agli operatori finanziari (banche e Poste Italiane) che garantiscono:- un tasso d’interesse attivo allineato alle migliori condizioni di mercato;
- un adeguato livello di solidità e di affidabilità;
- idonei livelli di servizio.
L’esistenza dei presupposti previsti dalla legge viene valutata da Equitalia Giustizia sulla base degli standard definiti dalle istituzioni finanziarie italiane e internazionali.
- acquisti di titoli emessi e garantiti dallo Stato italiano.
Ammessi soltanto se l’investimento garantisce la pronta liquidazione e a condizione che sia assicurata una remunerazione maggiore di quella derivante dagli impieghi in conto corrente.
Tali limitazioni sono previste sia per evitare rischi di perdite, in conto interessi e/o in conto capitale, sia per garantire sempre la presenza nel FUG della liquidità necessaria ad eseguire tempestivamente i provvedimenti giudiziari di dissequestro e di confisca (art. 6, comma 3, lett. e), del DM n. 127/2009).
Equitalia Giustizia percepisce un aggio del 5% sul rendimento annuo della gestione finanziaria del FUG, al netto delle spese di gestione dello stesso FUG (art. 8 del DM n. 127/2009 e DM 20 aprile 2012).
L’aggio viene erogato soltanto a condizione che il rendimento della gestione finanziaria sia superiore ai costi di gestione del FUG.
| Anno | Importo | Tasso medio ponderato |
|---|---|---|
| 2009 | 3.924.892 | 0,80% |
| 2010 | 6.340.935 | 1,30% |
| 2011 | 14.422.102 | 2,30% |
| 2012 | 23.058.806 | 3,40% |
| 2013 | 22.199.974 | 2,70% |
| 2014 | 21.011.239 | 1,90% |
| 2015 | 18.863.879 | 1,30% |
| 2016 | 16.322.391 | 0,80% |
| 2017 | 12.519.719 | 0,60% |
| 2018 | 7.356.768 | 0,40% |
| 2019 | 20.245.787 | 0,51% |
| 2020 | 8.776.887 | 0,33% |
| 2021 | 7.403.919 | 0,23% |
| 2022 | 10.488.264 | 0,64% |
| Totale | 192.935.562 | – |
I dati sono imputati a ciascun anno secondo il criterio di competenza.
| Anno | Rendimento gestione finanziaria (A) | Costi di gestione (B) | Aggio (C) | Risultato per lo Stato (D=A-B-C) |
|---|---|---|---|---|
| 2009 | 3.924.892 | 3.465.163 | – | 459.729 |
| 2010 | 6.340.935 | 5.456.876 | 44.200 | 839.859 |
| 2011 | 14.422.102 | 6.073.023 | 417.454 | 7.931.725 |
| 2012 | 23.058.806 | 5.718.040 | 867.038 | 16.473.728 |
| 2013 | 22.199.974 | 5.139.005 | 853.048 | 16.207.921 |
| 2014 | 21.011.239 | 4.850.579 | 808.033 | 15.352.627 |
| 2015 | 18.863.879 | 4.477.534 | 719.317 | 13.667.028 |
| 2016 | 16.322.391 | 4.850.793 | 573.580 | 10.898.018 |
| 2017 | 12.519.719 | 5.109.574 | 370.507 | 7.039.638 |
| 2018 | 7.356.768 | 5.781.933 | 78.742 | 1.496.093 |
| 2019 | 20.245.787 | 5.422.013 | 741.189 | 14.082.585 |
| 2020 | 8.776.887 | 5.582.173 | 159.736 | 3.034.978 |
| 2021 | 7.403.919 | 6.207.169 | 59.837 | 1.136.912 |
| 2022 | 10.488.264 | 6.629.918 | 192.917 | 3.665.429 |
| Totale | 192.935.562 | 74.763.794 | 5.885.598 | 112.286.270 |
L’”Anticipazione” delle risorse sequestrate
Equitalia Giustizia «anticipa» allo Stato una percentuale delle risorse liquide sequestrate, in funzione della «rotatività» del FUG (dinamica delle entrate: sequestri e delle uscite: confische e dissequestri).
In questo modo si libera una parte delle somme sequestrate «immobilizzate» in attesa della definizione dei procedimenti penali.
Tale percentuale:
- è determinata in base a criteri statistici (commi 7 e 7-quater dell’art. 2 del DL n. 143/2008);
- è fissata con decreto interministeriale entro il limite massimo del 30% delle risorse liquide disponibili;
- è elevabile al 50% in funzione del progressivo consolidamento dei dati statistici
Per calcolare la somma da «anticipare» le «risorse liquide» vengono scomposte per fasce di importo e anno di sequestro, perché le restituzioni e le confische presentano una dinamica disomogenea, in funzione:
- dell’ammontare delle risorse sequestrate;
- del tempo trascorso dall’anno di sequestro.
Per ogni provvedimento pervenuto dagli uffici giudiziari, si individua il tempo di giacenza della risorsa nel FUG e si ottiene la distribuzione delle restituzioni/confische per fasce di importo.
Si determina la probabilità di restituzione/confisca delle risorse del FUG e si individuano le fasce di “rischio uscita” dal Fondo.
Equitalia Giustizia presenta al MEF una relazione tecnica, che:
- contiene una dettagliata analisi statistica della dinamica delle entrate e delle uscite dal FUG;
- formula una proposta di importo «anticipabile», espresso sia in valore assoluto, sia in percentuale delle risorse liquide disponibili al 31 dicembre dell’anno precedente, tenuto conto delle «anticipazioni» pregresse.
La relazione tecnica viene esaminata dal MEF, dal Ministero dell’interno e dal Ministero della giustizia.
I tre Ministri emanano un decreto, che fissa la percentuale da «anticipare» delle risorse liquide disponibili alla data indicata dallo stesso decreto ministeriale.
| Anno di versamento | Importo versato | DM di riferimento | Data di riferimento dell’«anticipazione» (1) |
|---|---|---|---|
| 2009 | – | – | – |
| 2010 | – | – | – |
| 2011 | 158.000.000 | DM 13.12.2010 | 31.12.2009 |
| 185.000.000 | DM 22.07.2011 | 31.12.2010 | |
| 2012 | 72.280.000 | DM 30.10.2012 | 31.12.2011 |
| 2013 | – | (2) | – |
| 2014 | 78.900.000 | DM 10.07.2014 | 31.12.2012 |
| 2015 | 105.840.000 | DM 23.01.2015 | 31.12.2013 |
| 2016 | 67.530.000 | DM 17.08.2016 | 31.12.2014 |
| 2017 | – | (2) | – |
| 2018 | – | (2) | – |
| 2019 | 34.330.000 | DM 14.11.2018 | 31.12.2016 |
| 2020 | – | (2) | – |
| 2021 | – | (2) | – |
| 2022 | – | (2) | – |
| al 30 aprile 2023 | – | (2) | – |
| TOTALE | 701.880.000 | – | – |
(1) in questa colonna è indicata la data alla quale sono state determinate le risorse liquide disponibili cui si applica la percentuale di “anticipazione” stabilita dal DM indicato nella colonna precedente
(2) nell’anno non sono state effettuate “anticipazioni”, in quanto in tale anno non è stato emanato il DM di determinazione della percentuale da “anticipare” delle risorse liquide disponibili
Fonte: MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
Con due successivi decreti-legge (112/2008 e 143/2008), è stato istituito e disciplinato il Fondo unico giustizia (FUG), con l’obiettivo di centralizzare e rendere più efficiente la gestione delle somme recuperate dallo Stato, soprattutto a seguito di sequestri e confische antimafia.
Al Fondo unico giustizia affluiscono le seguenti risorse (e i relativi interessi):
- somme sequestrate nell’ambito di procedimenti penali e in applicazione di misure di prevenzione antimafia, nonché i proventi derivanti dai beni confiscati alla criminalità organizzata;
- somme derivanti dall’irrogazione di sanzioni amministrative, anche a carico di enti;
- somme e proventi devoluti a vario titolo allo Stato. In particolare:
- somme sequestrate nell’ambito di procedimenti penali e poi, dopo 5 anni dal provvedimento definitivo, non confiscate né reclamate in restituzione;
- proventi di attività finanziarie sequestrati nell’ambito di procedimenti penali o per l’applicazione di misure di prevenzione antimafia o per l’irrogazione di sanzioni amministrative (es. titoli, valori di bollo, crediti pecuniari, conti correnti);
- somme depositate presso Poste Italiane, banche e altri operatori finanziari nell’ambito di procedimenti civili o di ripartizione dell’attivo fallimentare, quando siano trascorsi 5 anni dalla definizione del procedimento che aveva dato causa al deposito, senza che l’avente diritto le abbia riscosse o reclamate.
- somme sequestrate dall’Agenzia delle Dogane e dalla Guardia di Finanza nell’ambito delle attività di controllo sul denaro contante in entrata e in uscita ai confini comunitari.
Restano comunque fuori dal fondo altre somme riconducibili all’attività giudiziaria o di repressione degli illeciti, quali i crediti relativi alle spese di giustizia (es. recupero delle spese nei casi di ammissione al patrocinio a spese dello Stato; recupero delle spese processuali penali), le pene pecuniarie (multe e ammende), le spese di mantenimento dei detenuti, la cui riscossione è disciplinata dal Testo unico delle spese di giustizia (D.P.R. 115/2002).
In base a quanto disposto dal decreto-legge “milleproroghe” (decreto-legge 207/2008, convertito dalla legge 14/2009), le risorse affluite nel Fondo unico giustizia non sono soggette ad esecuzione forzata, non possono cioè essere pignorate ad alcun titolo.
Secondo quanto riportato dalla Corte dei Conti nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per il 2009, al 31 dicembre 2009 risultavano confluiti nel Fondo unico giustizia oltre 1.592 milioni di euro, di cui 613,4 disponibili per la riassegnazione. A metà risultavano essere affluite al Fondo risorse pari a 2.049,3 milioni di euro.
La stessa Corte dei conti, nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per il 2011, sottolinea peraltro la criticità relativa al capitolo 1537 del bilancio del Ministero della Giustizia, alimentato dalla quota del Fondo unico giustizia destinata al Ministero, connessa con l’incerta disponibilità delle risorse finanziarie che si rendono disponibili in corso d’anno.
Da ultimo, il comma 189 dell’art. 1 della legge 228/2012 (legge di stabilità per il 2013), nel novellare il Codice delle leggi antimafia (D.Lgs. n. 159 del 2011), ha introdotto nell’art. 40 la possibilità di vendita anticipata dei beni mobili sequestrati (quindi prima della confisca) ove la loro amministrazione sia causa di rilevanti diseconomie o vi sia pericolo di un loro deterioramento. La procedura di vendita parte dalla relativa richiesta al tribunale da parte dell’amministrazione giudiziaria o dell’Agenzia; se non decide per la distruzione dei beni mobili, il tribunale ne dispone la vendita. Ebbene, il ricavato viene fatto affluire per il 50% al Fondo unico giustizia e per l’altro 50% all’Agenzia; in caso di mancata confisca dei beni, i proventi versati al Fondo sono destinati all’avente diritto, comprensivi degli interessi maturati.
La gestione delle risorse del Fondo è affidata a Equitalia Giustizia, una società per azioni interamente posseduta da Equitalia spa (ex Riscossione s.p.a.) alla quale la legge finanziaria 2008 (legge 244/2007) aveva già attribuito il recupero dei crediti di giustizia e delle pene pecuniarie conseguenti ai provvedimenti passati in giudicato a partire dal 1° gennaio 2008.
Le modalità concrete di gestione del Fondo – che non devono comportare oneri a carico della finanza pubblica – e la remunerazione massima spettante alla società di gestione sono state disciplinate con il D.M. 127/2009 del Ministro dell’economia e delle finanze (integrato, poi, dal D.M. 119/2010) che ha, in particolare, disposto che l’aggio spettante a Equitalia Giustizia non può superare il 5% dell’utile annuo della gestione finanziaria del Fondo. Con il D.M. 15 settembre 2010 del ministro dell’economia e delle finanze, limitatamente agli anni 2009 e 2010, l’aggio spettante ad Equitalia Giustizia per la gestione del fondo è quello massimo previsto, ovvero il 5% dell’utile citato. Identica percentuale è stata, da ultimo, confermata con il il D.M. 20 aprile 2012 del Ministro dell’economia e delle finanze.
In relazione alla distribuzione delle risorse, il decreto 127/2009 prevede che il D.P.C.M. con cui – ex art. 2, D.L. 143/2008, è decisa la ripartizione percentualedelle quote del Fondo spettanti ai ministeri della giustizia e dell’interno – sia da adottare entro il 30 aprile di ogni anno; una volta emanato il D.P.C.M., la conseguente, immediata riassegnazione dei soldi è effettuata con decreto del ministero dell’economia e delle finanze. Le quote annuali delle risorse finanziarie provenienti dal Fondo unico giustizia sono attribuite ai Ministeri dell’interno, della giustizia (e all’entrata del bilancio dello Stato) in non più di due soluzioni, di cui la prima entro 30 giorni dalla definizione del citato D.P.C.M. e la seconda entro il 30 giugno di ogni anno. Le risorse che si rendono disponibili tra il 1° luglio e il 31 dicembre di ciascun anno sono assegnate nella prima ripartizione dell’esercizio finanziario successivo.
La legge ha. quindi, previsto che spetti ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri determinare ogni anno, entro il 30 aprile, la destinazione delle risorse del Fondo unico giustizia – fino ad una percentuale non superiore al 30 % delle sole risorse oggetto di sequestro penale o amministrativo – disponibili per massa, in base a criteri statistici e con modalità rotativa, nel modo seguente:
- non meno di un terzo delle risorse dovrà essere destinato al Ministero dell’interno, per la tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico;
- non meno di un ulteriore terzo delle risorse dovrà essere destinato al funzionamento e al potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali del Ministero della giustizia;
- il resto dovrà affluire all’entrata del bilancio dello Stato.
Le citate quote minime delle risorse da assegnare ai due ministeri possono essere modificate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in caso di urgenti necessità degli stessi ministeri, derivanti da circostanze gravi ed eccezionali.
In attesa dell’emanazione del primo decreto, il Governo ha provveduto – nell’ambito delle iniziative volte a fronteggiare i reati a sfondo sessuale (vedi Reati a sfondo sessuale ) – a riassegnare 100 milioni di euro per il 2009 al Ministero dell’Interno, per le esigenze urgenti di tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico e 3 milioni di euro al Fondo nazionale contro la violenza sessuale, a sostegno dei progetti di assistenza alle vittime. Successivamente, il D.P.C.M. 29 aprile 2010,sulla base delle entrate affluite nell’esercizio 2009 (1.592 milioni di euro), ha determinato in 158 milioni la quota del Fondo unico giustizia da distribuire ai soli Ministeri della giustizia e dell’interno (quindi 79 mln per ogni ministero). A seguito della richiesta di chiarimenti da parte della Corte dei Conti (cui era stato inviato per il visto) il D.P.C.M. è stato sbloccato solo il 30 novembre 2010 recando la seguente, diversa ripartizione delle risorse disponibili (ovvero gli iniziali 158 mln) : il 49% ciascuno ai Ministeri della giustizia e dell’interno e il restante 2% all’entrata dello Stato.
Secondo quanto riferito dal ministro della giustizia Severino nel corso dell’audizione in Commissione Antimafia del 22 febbraio 2012, le risorse del Fondo unico giustizia, alla data del 15 dicembre 2011, al netto dei versamenti dello Stato e delle restituzioni, erano pari a “circa 1,8 miliardi di euro, che sono composti per oltre 700 milioni di euro da risorse liquide (conti correnti e libretti di deposito) e per i restanti 1,1 miliardi di euro da risorse non liquide (polizze assicurative, titoli, eccetera)”. In riferimento alle risorse derivanti da sequestro penale e amministrativo, sulla base di una prima valutazione statistica (ovvero per il rischio di distribuire somme poi oggetto di dissequestro), proseguiva il ministro ” la percentuale massima di prelievo di tali fondi è stata individuata nel 25 % delle risorse liquide sequestrate disponibili”.
In relazione alle più recenti distribuzioni delle risorse del Fondo unico giustizia, con D.P.C.M. 30 novembre 2010 e D.P.C.M. 22 luglio 2011 le quote delle risorse intestate Fondo (rispettivamente, alla data del 31 dicembre 2009 e 31 dicembre 2010) sono state destinate alla riassegnazione nelle stesse percentuali: 49% al Ministero della giustizia, 49 % al Ministero dell’interno e 2 % al bilancio dello Stato. Identiche percentuali sono state stabilte dal più recente D.P.C.M. 30 ottobre 2012(per la quota delle risorse del Fondo al 31 dicembre 2011).
In prima assegnazione, al Ministero della giustizia è stata attribuita la somma di 104.9 milioni di euro ed in seconda assegnazione l’importo di 112.5 milioni di euro; le risorse affluiscono al cap. 1537 (Fondi da ripartire) del Ministero della giustizia.
Sulla base delle relazione tecnica fornita da Equitalia Giustizia il 1° ottobre 2012, con D.M. 30 ottobre 2012, il ministro dell’Economia e delle Finanze ha ridotto al 10% la percentuale delle risorse del Fondo unico giustizia oggetto di sequestro penale e amministrativo da destinare alla riassegnazione. Il decreto conferma, poi, quanto già stabilito dall’art. 2, comma 7-quater, del D.L. 143/2008, ovvero che tale percentuale possa, sempre con D.M. Economia e Finanze, essere elevata al 50% in funzione del consolidamento dei dati statistici relativi alle risorse disponibili. PARLAMENTO.IT
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