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Normativa internazionale

La cornice normativa internazionale in materia di antiriciclaggio è costituita da un’articolazione di fonti rappresentata da standard internazionali, norme europee e convenzioni internazionali.

Le raccomandazioni del GAFI

Gli International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, elaborati dal GAFI e compendiati in quaranta Raccomandazioni, rappresentano i principi fondamentali in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo che i paesi sono chiamati a recepire nel contesto dei rispettivi ordinamenti giuridici, amministrativi e finanziari.

Le Raccomandazioni, interamente riviste nel 2012 e regolarmente aggiornate, sono accompagnate da “Note Interpretative” e da un “Glossario” di definizioni che ne formano parte integrante. Le Raccomandazioni definiscono un quadro globale e coerente di misure per combattere il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. Esse tengono altresì conto dell’esperienza maturata nell’applicazione degli standard nel corso degli anni, delle criticità riscontrate nelle valutazioni dei sistemi antiriciclaggio nazionali e dell’evoluzione dei rischi. In particolare, nelle Raccomandazioni viene adottato un approccio basato sul rischio (risk-based approach): la considerazione del rischio informa infatti l’assetto regolamentare, l’azione delle Autorità, la compliance dei soggetti obbligati. Fondamento di tale approccio è lo svolgimento di una accurata valutazione del rischio (risk assessment) nazionale su base periodica. Tra gli elementi degni di nota introdotti con la revisione del 2012 rilevano anche l’ampliamento dell’ambito dei reati-presupposto del riciclaggio, che include anche le violazioni fiscali, e l’affinamento degli obblighi preventivi di adeguata verifica della clientela, volto a chiarirne le modalità di adattamento alle caratteristiche del rischio e a rafforzarne l’intensità nei casi di maggiore esposizione.

Nel corpo delle Raccomandazioni sono compendiati anche gli standard per il contrasto al finanziamento del terrorismo, introdotti nel 2001, oltre a misure specifiche per fronteggiare il finanziamento della proliferazione delle armi di distruzione di massa, in conformità alle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

Tra i temi fondamentali delle Raccomandazioni figura anche il ruolo delle Financial Intelligence Unit (FIU) a livello nazionale e l’importanza dei meccanismi della collaborazione internazionale tra queste. Le regole, ispirate agli standard del Gruppo Egmont, e alla definizione di (FIU) elaborata in tale ambito, precisano alcuni aspetti dell’attività di analisi finanziaria e del perimetro delle informazioni (“finanziarie”, “amministrative” e “investigative”) che devono essere disponibili. Viene previsto, tra l’altro, un obbligo generale per le FIU di prestare la più ampia collaborazione possibile nei confronti delle controparti estere, limitando la possibilità di rifiuto a pochi casi tassativi. Vengono precisati i requisiti delle richieste e le modalità possibili per l’utilizzo delle informazioni scambiate, subordinando al previo consenso della controparte ogni eventuale uso ulteriore.

Normativa europea

Le regole dell’Unione Europea in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo hanno recepito, nel tempo, l’evoluzione dei principi internazionali, con l’obiettivo di realizzare un ambiente normativo armonizzato tra gli Stati membri.

Per informazioni e documenti sugli sviluppi più recenti, relativi all’ “AML Package” e all’istituzione dell’Anti-Money Laundering Authority, è possibile fare riferimento al seguente link: Latest update on Anti-money laundering and countering the financing of terrorism legislative package – European Commission (europa.eu).

L’impegno antiriciclaggio europeo risale ai primi anni ’90 e si è riflesso, nel corso del tempo, in cinque Direttive e diversi altri provvedimenti.

La quinta Direttiva UE/2018/843, attualmente in vigore, apporta al quadro normativo dell’Unione modifiche mirate su alcune materie specifiche, completando le previsioni introdotte dalla quarta Direttiva UE/2015/849.

La quarta e la quinta Direttiva antiriciclaggio potenziano il sistema di prevenzione degli Stati membri in coerenza con le linee tracciate dalle Raccomandazioni del GAFI del 2012 e valorizzano l’approccio basato sul rischio (risk-based approach), criterio fondamentale per la gradazione delle misure preventive e dei controlli.

Nella quarta Direttiva viene confermata la centralità del ruolo delle Financial Intelligence Unit (FIU) attraverso una disciplina più articolata che ne rafforza le prerogative e ne amplia le funzioni, con riferimento anche ai reati presupposto del riciclaggio. Le disposizioni enfatizzano i requisiti fondamentali di autonomia e indipendenza e adeguano la stessa definizione di FIU, precisandone i compiti di ricezione di segnalazioni di operazioni sospette e altre comunicazioni utili per gli approfondimenti, analisi (più selettiva e mirata ai casi di effettivo rischio) e disseminazione. Anche le regole sulla collaborazione internazionale sono state riviste e ampliate, prevedendo tra l’altro che il riscontro a richieste di FIU estere avvenga esercitando i medesimi poteri disponibili per l’analisi domestica, a prescindere da eventuali differenze nelle legislazioni degli Stati membri e nella definizione dei reati presupposto.

La quarta Direttiva, inoltre, introduce un obbligo di “scambio automatico” di segnalazioni di operazioni sospette che presentano caratteristiche transfrontaliere: le FIU sono tenute a inoltrare prontamente alle controparti europee interessate le segnalazioni che “riguardano un altro Stato membro” (segnalazioni di operazioni sospette “cross-border“).

Nella quarta Direttiva l’approccio basato sul rischio per la definizione dei presidi di prevenzione e contrasto prevede lo svolgimento di valutazioni su diversi livelli tra loro complementari. L’analisi effettuata in ciascuno degli Stati membri attraverso appositi national risk assessment viene affiancata da un esercizio a livello sovranazionale, coordinato dalla Commissione europea. Il Supranational risk assesment mira a individuare e valutare i rischi determinati dalle interrelazioni di minacce e vulnerabilità presenti in diversi Stati membri e da questi singolarmente non osservabili. La prima relazione sulla valutazione sovranazionale dei rischi è stata pubblicata nel giugno del 2017. Essa delinea una vasta mappatura dei rischi per campo di attività e un elenco dei metodi di riciclaggio maggiormente utilizzati. A corredo, la Commissione ha formulato specifiche Raccomandazioni agli Stati membri indicando le misure e le iniziative da intraprendere per la mitigazione dei rischi.

La quinta Direttiva antiriciclaggio amplia l’ambito dei soggetti obbligati, includendovi operatori in valute virtuali; prevede regole più dettagliate per l’adeguata verifica, a fronte soprattutto dei rischi connessi all’uso di carte prepagate e a controparti di paesi ad alto rischio; estende le misure di trasparenza della titolarità effettiva di società e trust prevedendo l’istituzione di registri nazionali ampiamente accessibili e interconnessi; rafforza i poteri delle FIU per l’analisi domestica e la collaborazione. Viene attribuita alla Commissione europea il compito di valutare l’efficacia della cooperazione tra le FIU dell’Unione e proporre l’istituzione di un “Meccanismo di coordinamento e supporto”.

In ottemperanza alle previsioni della quarta e della quinta Direttiva antiriciclaggio, il 24 luglio 2019 la Commissione ha approvato e pubblicato quattro Rapporti sul sistema antiriciclaggio.

• La nuova Valutazione sovranazionale dei rischi riesamina i rischi individuati nel primo esercizio per valutarne la persistenza alla luce delle raccomandazioni formulate e delle misure applicate dagli Stati membri; la valutazione individua inoltre nuovi fattori di rischio di portata sovranazionale.
• Il Rapporto sulle caratteristiche delle attività e della collaborazione delle FIU e sul “Meccanismo europeo di supporto e coordinamento”. L’analisi si articola su quattro temi principali: 1) collaborazione tra FIU europee e FIU di paesi terzi; 2) collaborazione tra FIU dell’Unione; 3) compiti del meccanismo europeo; 4) possibile ruolo delle FIU e del meccanismo nello svolgimento di controlli. L’azione del meccanismo dovrebbe sviluppare le competenze già attribuite alla Piattaforma delle FIU dell’Unione, concentrandosi sulle aree di criticità individuate e sulle conclusioni e proposte formulate nel Mapping exercise (Mapping Exercise and Gap Analysis on FIU’s Powers and Obstacles for Obtaining and Exchanging Information).
• Il Rapporto su casi di riciclaggio che hanno coinvolto banche di alcuni paesi dell’Unione esamina le cause dell’inefficacia dei controlli ed elabora proposte per una maggiore armonizzazione delle regole antiriciclaggio e per una migliore collaborazione tra supervisori e tra questi e le FIU.
• Il Rapporto sulla interconnessione dei registri nazionali dei conti bancari è volto a individuare soluzioni per l’accesso integrato in ogni Paese membro alle informazioni contenute nei diversi registri per l’individuazione di rapporti finanziari nell’intera Unione.

Ulteriori fonti normative europee contribuiscono a delineare un quadro organico di misure antiriciclaggio.

Il Regolamento UE/2018/1672 amplia le misure volte al monitoraggio del trasporto transfrontaliero al seguito di denaro contante, nonché alla condivisione e all’utilizzo delle relative informazioni. Nella nuova disciplina le autorità competenti (di regola le Dogane) sono tenute a trasmettere alla FIU del rispettivo paese con cadenza quindicinale le dichiarazioni (elative al trasporto di valori di importo pari o superiore a 10.000 euro; la dichiarazione riguarda sia il contante tradizionale sia strumenti ulteriori quali carte di pagamento e altri mezzi idonei a incorporare valore liquido. Oltre alle dichiarazioni, vanno trasmesse alla FIU le informazioni relative a casi di sospetto di riciclaggio o finanziamento del terrorismo riscontrati dalle autorità doganali, senza limiti di soglia, nonché a ipotesi di violazione dell’obbligo di dichiarazione emerse nel corso dei controlli.

La Direttiva UE/2019/1153 concernente scambi informativi tra le FIU, Organi investigativi nazionali e Europol, prevede che le FIU possano rendere disponibili proprie informazioni a organi investigativi e debbano avere il potere di acquisire informazioni investigative da autorità di polizia.

Le modifiche al regolamento UE/2010/1093 concernente l’European Banking Authority (EBA), pur confermando la competenza nazionale nei controlli antiriciclaggio, affidano all’EBA nuove competenze per lo svolgimento di valutazioni sulle autorità di vigilanza nazionali; l’esercizio di azioni di enforcement e sanzione; l’applicazione di poteri di binding mediation; l’esercizio di poteri sostitutivi in caso di inerzia dei supervisori nazionali; l’elaborazione di linee guida per favorire i controlli e sviluppare la collaborazione. L’EBA viene abilitata ad acquisire dalle competenti autorità nazionali di controllo le informazioni necessarie per i nuovi compiti. È altresì prevista la necessità di un coordinamento stretto tra l’EBA e le FIU, nel rispetto dello status di queste ultime.

Normativa nazionale

La cornice legislativa antiriciclaggio è oggi rappresentata dal decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, da ultimo modificato dal D.Lgs. 4 ottobre 2019, n. 125, e dalle relative disposizioni di attuazione emanate dal Ministro dell’economia e delle finanze, dall’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia e dalle Autorità di vigilanza di settore, sulla base delle competenze indicate nella sezione “Ordinamento italiano“.

Le fonti normative vigenti per l’osservanza degli obblighi previsti in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio sono indicate altresì nella sezione “Adempimenti degli operatori”, distinte per tipologia di adempimento.

Per gli strumenti di ausilio nella rilevazione delle operazioni sospette di riciclaggio e finanziamento del terrorismo si rinvia alla sezione “Indicatori e schemi di anomalia“.