La Commissione Antimafia ha approvato il 7 febbraio 2018 la relazione conclusiva, che fornisce un quadro dettagliato sulle politiche di contrasto delle diverse organizzazioni criminali. In questa scheda si riassumono le posizioni della Commissione con riguardo specifico alle norme del nuovo codice degli appalti volte a contrastare i fenomeni di corruzione e di utilizzo delle risorse pubbliche da parte delle organizzazioni criminali (capitolo 4.4.1).
Gli interessi delle mafie negli appalti pubblici.
La relazione sottolinea le criticità croniche del sistema degli appalti nel nostro Paese e l’inadeguatezza delle diverse risposte date dal legislatore nel corso degli anni ai gravi fenomeni corruttivi ripetutamente registratisi. Con riferimento in particolare al codice degli appalti del 2006, la Commissione pone in evidenza “il ricorso sempre più indifferenziato a criteri di aggiudicazione altamente discrezionali…. e una tendenza al rialzo fuori controllo di prezzi e tariffe, specie con riferimento a quelle tipologie di lavori e di opere con interventi altamente complessi ed intricati, come nel caso delle opere strategiche e di preminente interesse nazionale”; si sono così “consolidate prassi che hanno reso particolarmente appetibile alla criminalità organizzata soprattutto il settore degli appalti di lavori, per il formarsi di ingenti extraprofitti”. Un meccanismo perverso è stato rappresentato dalle continue revisioni del progetto iniziale con l’aumento esponenziale degli oneri a carico dell’amministrazione appaltante, dando luogo ad “un vero e proprio trasferimento del rischio contrattuale per la realizzazione dell’opera dall’appaltatore privato allo Stato”.
Distorsioni si sono verificate anche nelle gare in ambito nazionale nelle quali si viene ad “attribuire all’aggiudicatario un potere di mercato esercitabile in modo abusivo nei confronti degli operatori del settore tramite commesse e subappalti….l’aggiudicatario assume la veste di un market maker cioè di colui che ha il potere di imporre il prezzo a qualsiasi controparte interessata ad inserirsi nella filiera dell’appalto”.
Il nuovo modello del codice degli appalti. Il nuovo codice degli appalti è volto a superare il precedente modello rigido del regolamento unico, a favore invece di un sistema più snello e flessibile, la cui attuazione concreta è demandata ad una pluralità di strumenti normativi ed amministrativi (linee guida dell’Anac, decreti ministeriali, interministeriali e del Presidente del Consiglio dei ministri), in corso di progressivo completamento.
L’obiettivo di semplificare la normativa (attraverso la compressione di tempi e costi della procedura, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti, la standardizzazione delle procedure attraverso bandi tipo e la piena informatizzazione delle procedure di gara), dovrebbe essere garantito anche dal divieto di introduzione di livelli di regolazione che possano determinare maggiori oneri amministrativi per i destinatari.
Le misure di contrasto della corruzione e delle infiltrazioni mafiose: luci e ombre. La relazione si sofferma in particolare sulle disposizioni del nuovo codice volte ad accrescere le garanzie di legalità delle procedure di gara, delle quali andrà accuratamente verificata, attraverso un puntuale monitoraggio della legge, la reale efficacia nel contrastare i fenomeni di infiltrazione mafiosa e di corruzione. Le misure più rilevanti possono essere così sintetizzate.
Requisiti degli operatori economici: vanno nella direzione di una maggiore qualificazione delle aziende (ivi inclusi i subappaltatori) sia i nuovi requisiti oggettivi di tipo reputazionale, utili per misurare la capacità strutturale e l’affidabilità dell’impresa, sia le disposizioni volte a garantire migliore idoneità tecnica ed economica di strumenti e soggetti coinvolti nelle procedure (anche se tali profili andranno meglio definiti nell’esperienza concreta).
Adeguamento delle stazioni appaltanti: la riduzione del numero delle stazioni appaltanti si unisce alla ricerca di una maggiore preparazione e competenza professionale; positiva è anche l’istituzione dell’albo dei componenti delle commissioni giudicatrici e dell’albo nazionale dei direttori dei lavori e dei collaudatori.
Trasparenza delle procedure: da un lato, viene privilegiata la pubblicità e l’accessibilità degli atti amministrativi; dall’altro, sono previste forme innovative di partecipazione dei cittadini (ad es. con il dibattito pubblico obbligatorio sulle grandi opere) Si registrano però ritardi nella definizione delle banche dati, in particolare per la Banca dati unica degli operatori economici di cui all’art. 81 del Codice; la relazione sollecita l’istituzione di un Osservatorio nazionale che monitori anche l’attività delle stazioni appaltanti e l’andamento dei contratti di appalto pubblici.
Modalità di aggiudicazione: per gli appalti di lavori assume un ruolo centrale il progetto esecutivo, al fine di meglio garantire la rispondenza dell’opera ai parametri di qualità ed al rispetto dei tempi e costi preventivati (vengono però sollevate critiche alle eccezioni previste dal Codice al principio della separazione tra progettazione ed esecuzione); importante è l’estensione dell’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualità/prezzo, in particolare con riferimento agli appalti dei servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e, più in generale, per i servizi in cui è fondamentale l’apporto di manodopera.
Revisione del ruolo del general contractor: vengono introdotti maggiori contrappesi al potere organizzativo e gestionale del contraente generale, grazie alla sottrazione ad esso della direzione dei lavori e della progettazione definitiva nonché un costante monitoraggio dei lavori. Perplessità sono invece avanzate sul mantenimento della disciplina sull’affidamento a terzi dei lavori da parte del contraente generale.
Ruolo dell’Autorità anticorruzione: all’Anac spetta non solo la definizione delle linee guida applicative del nuovo codice e i bandi e contratti tipo, ma anche la vigilanza sulla correttezza delle procedure (vanno però garantiti ad essa poteri di controllo che vadano aldilà della semplice valutazione della legittimità dei singoli atti); la relazione sottolinea comunque la necessità di responsabilizzare maggiormente le amministrazioni appaltanti e i funzionari responsabili.
La Commissione sottolinea infine l’importanza di un’ulteriore riflessione sull’individuazione delle responsabilità delle aziende che fanno parte dei consorzi di imprese (garantendo anche certezza delle sanzioni), sull’introduzione di un’azione per risarcimento del danno per illecito civile verso terzi per contrastare reati commessi da funzionari pubblici (modificando altresì tempi e modi del relativo processo amministrativo), sulle garanzie prestate dalle aziende a tutela delle amministrazioni appaltanti e sul ricorso all’avvalimento e al subappalto.
Per gli altri aspetti della Relazione conclusiva della Commissione antimafia vedi la scheda “Mafie e politica locale” (dedicata alle problematiche relative alle infiltrazioni mafiose negli enti locali e alla trasparenza delle liste elettorali) e quella sull’evoluzione delle strategie mafiose e alle infiltrazioni nell’economia.
La Commissione Antimafia ha approvato il 7 febbraio 2018 la relazione conclusiva
RELAZIONE CONCLUSIVA COMMISSIONE PARLAMENTARE ANTIMAFIA
CAMERA DEI DEPUTATI XVII LEGISLATURA. DOC. XXIII, N. 38