I primi provvedimenti in materia. Il primo provvedimento volto a contrastare in modo organico la mafia, attraverso una disciplina specifica rispetto alle altre forme di delinquenza organizzata, risale al 1982, con l’approvazione della c.d. legge Rognoni – La Torre. In precedenza, infatti, la legge n. 1423 del 1956 Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità si limitava ad individuare alcune categorie di persone socialmente pericolose per le quali la magistratura poteva applicare misure di prevenzione personale, mentre con la legge n. 575 del 1965 Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere le misure di prevenzione personali sono estese anche a soggetti sospettati di appartenere ad associazioni mafiose.
Dopo l’omicidio di Pio la Torre e di Alberto Dalla Chiesa viene approvata la legge n. 646 del 1982 Misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575.Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia. La legge introduce nel nostro ordinamento la fattispecie del delitto di associazione per delinquere di tipo mafioso (art. 416 bis c.p.). Inoltre sono introdotte misure di prevenzione patrimoniali (sequestro e confisca dei beni) che si affiancano a quelle personali, rese ancora più stringenti. Sono inoltre previsti accertamenti tributari sulle persone colpite da misure di prevenzione. Infine viene istituita per la prima volta una Commissione parlamentare di inchiesta sulla mafia (per una ricostruzione dell’attività della Commissione antimafia leggi questa nota).
Il decreto legge n. 629 del 1982 (convertito nella legge n. 726 del 1982) Misure urgenti per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa istituisce l’Alto Commissariato per il coordinamento contro la delinquenza mafiosa, alle dipendenze del Ministro dell’Interno, competente a svolgere indagini presso pubbliche amministrazioni, enti pubblici anche economici, banche e istituti di credito pubblici e privati. I poteri dell’Alto Commissario sono ampliati dalla legge n. 486 del 1988.
Con l’art. 10 della legge n. 663 del 1986 Modifiche alla legge sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà è introdotto per la prima volta nel codice penale l’art. 41-bis: nella prima formulazione le deroghe al trattamento penitenziario sono limitate alle sole “situazioni di emergenza” (vedi oltre il decreto legge n. 306 del 1992).
La legge n. 55 del 1990 Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale (nota come “Legge Gava – Vassalli) rafforza la legislazione vigente in materia di misure patrimoniali e personali, reati economici e finanziari , appalti e trasparenza di regioni ed enti locali.
Nel 1991 sono emanati cinque provvedimenti d’urgenza. Oltre al decreto-legge n. 143 del 1991 (convertito nella legge n. 197 del 1991) Provvedimenti urgenti per limitare l’uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, vanno ricordati tre altri provvedimenti volti specificamente a contrastare la criminalità organizzata. Il primo è il decreto legge n. 8 del 1991 (convertito nella legge n. 82 del 1991) Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonchè’ per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia , con il quale si introduce nel nostro ordinamento un sistema “premiale” per i “collaboratori di giustizia” per i delitti di stampo mafioso, in analogia con la disciplina adottata in precedenza per i reati di terrorismo. Il decreto legge n. 152 del 1991(convertito nella legge n. 203 del 1991) Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa, detta norme sul regime delle pene e sul trattamento penitenziario nonché disposizioni sugli imputati che si dissociano. Con il decreto legge n. 164 del 1991 è stato disciplinato lo scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose (leggi al riguardo questa scheda). Infine, il decreto-legge n. 345 del 1991 (convertito nella legge n. 410 del 1991) Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata istituisce tra l’altro il Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata e la Direzione investigativa antimafia (DIA).
La risposta alle stragi di mafia. Dopo la strage di Capaci viene emanato il decreto legge n. 306 del 1992 (convertito nella legge n. 356 del 1992) Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa, che inasprisce la normativa vigente con particolare riferimento al regime carcerario, alle misure di prevenzione patrimoniale, ai reati di traffico di armi e stupefacenti; è modificata anche la disciplina sulla protezione dei collaboratori di giustizia.
Dopo le stragi del 1992-1993 viene approvato il decreto legge 20 giugno 1994, n. 399 Disposizioni urgenti in materia di confisca di valori ingiustificati, volto a colpire in maniera più efficace i patrimoni accumulati dalla criminalità organizzata; a tal fine disciplina l’istituto della cosiddetta “confisca allargata”, che permette di intervenire sui patrimoni illeciti di cui il condannato risulta avere la disponibilità e non è in grado di dimostrare la lecita provenienza. Tale disposizione sarà oggetto nel tempo di numerose modifiche.
Il decreto legislativo n. 490 del 1994 Disposizioni attuative della legge n. 47 del 1994 Comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa antimafia disciplina l’obbligo da parte delle pubbliche amministrazioni di verificare l’esistenza di fattori ostativi alla stipula di contratti, appalti, concessioni etc.
La legge n. 109 del 1996 Disposizioni in materia di gestione di beni sequestrati o confiscati perfeziona la disciplina dei beni confiscati alla mafia, prevedendo il loro riutilizzo a fini sociali, attraverso l’assegnazione al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia e ordine pubblico ovvero a regioni ed enti regionali locali, che li possono gestire direttamente ovvero affidarli in concessione, a titolo gratuito, ad organizzazioni del terzo settore per finalità sociali. (Sulla materia dei beni confiscati vedi l’ampia documentazione disponibile sul sito di Avviso Pubblico).
I provvedimenti adottati nella XVI legislatura. Nella passata legislatura, si registrano numerosi provvedimenti in materia di lotta alla criminalità organizzata che riguardano norme di diritto penale (con un inasprimento dell’apparato sanzionatorio anche con riferimento alla propaganda elettorale svolta da persone sottoposte a misure di prevenzione), il rafforzamento delle misure di prevenzione, l’organizzazione degli uffici giudiziari e la disciplina dei fondi per le vittime della mafia e dell’usura. Qui di seguito sono sintetizzati i principali interventi.
Il decreto legge n. 92 del 2008 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica, convertito nella legge n. 125 del 2008), in particolare, inasprisce le sanzioni per il reato di associazione mafiosa e ne prevede l’applicazione anche alle associazioni straniere (Il decreto legge n. 4 del 2010 ne estende ulteriormente l’applicazione alla ‘ndrangheta); attribuisce priorità assoluta, nei ruoli d’udienza, alla trattazione dei processi di maggior allarme sociale, tra i quali i delitti di criminalità organizzate;. dispone il divieto di patteggiamento in appello per i reati di mafia e la semplificazioni per la confisca dei beni appartenuti ai condannati; amplia l’ambito applicativo della legge sulle misure di prevenzione ed estende le prerogative in materia del direttore della DIA e del Procuratore della repubblica del distretto e di quello del tribunale del circondario.
La legge n. 94 del 2009 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) amplia le prerogative del Procuratore nazionale antimafia alla documentazione relativa ai procedimenti di prevenzione; prevede disposizioni per prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti, ampliando i poteri di accesso e accertamento dei prefetti; dispone un inasprimento ulteriore del regime carcerario speciale di cui all’art. 41-bis; estende la confisca per equivalente; detta modifiche in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali; prevede limitazioni alla concessione dei benefici di legge ai superstiti delle vittime della criminalità organizzata, al fine di escludere dalle elargizioni soggetti legati ad ambienti delinquenziali.
I decreti legge n. 39 del 2009 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo e di protezione civile, convertito nella legge n. 7 del 2009) e n. 195 del 2009 (Disposizioni urgenti in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale in Abruzzo ed di protezione civile, convertito nella legge n. 26 del 2010) introducono misure anti infiltrazione mafiosa per gli interventi per la ricostruzione nelle aree colpite dal terremoto in Abruzzo e per l’attuazione del “Piano carceri”, prevedendo in particolare le c.d. white list, cioè liste di imprese controllate dai Prefetti (analoghe disposizioni sono state successivamente previste con riferimento ad Expo 2015 e al terremoto in Emilia). Sulla stessa materia la legge n. 190 del 2012(Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) individua un elenco delle attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa (una sorta di black list). (Per maggiori informazioni sulle misure anti corruzione della legge n. 190 del 2012 e sulle altre misure per la trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione clicca qui e qua).
Il decreto legge n. 10 del 2010 (Disposizioni urgenti in ordine alla competenza per procedimenti penali a carico di autori di reati di grave allarme sociale, convertito nella legge n. 52 del 2010) conferma la competenza del tribunale (anziché della Corte di Assise) per il delitto di associazione di tipo mafioso, anche nelle ipotesi aggravate, ad eccezione dei procedimenti per i quali sia già stato aperto il dibattimento.
La legge n. 136 del 2010 (Piano straordinario contro le mafie) reca un complesso di misure di contrasto della criminalità organizzata. In particolare, il Piano prevede l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante e disposizioni volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari negli appalti pubblici e nelle concessioni di finanziamenti pubblici, anche europei; l’aumento delle sanzioni per il reato di “Turbata libertà degli incanti” e l’introduzione del nuovo reato di “Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente”; l’estensione degli accertamenti fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati; l’inserimento del reato di ”Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” tra quelli la cui valutazione spetta alla Direzione distrettuale antimafia.
La legge n. 175 del 2010 (Disposizioni concernenti il divieto di svolgimento di propaganda elettorale per le persone sottoposte a misure di prevenzione) interviene sui rapporti tra politica e organizzazioni criminali, vietando l’attività di propaganda elettorale a coloro che sono stati definitivamente sottoposti alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza. La pena (da uno a cinque anni) è applicabile anche al candidato che consapevolmente si avvalga di tale illecita attività di propaganda. Alla condanna segue l’interdizione dai pubblici uffici e l’ineleggibilità per la durata della pena detentiva.
Il decreto legge n. 225 del 2010 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie, convertito nella legge n. 10 del 2011) unifica il Fondo di solidarietà alle vittime delle richieste estorsive e dell’usura e quello per le vittime dei reati di tipo mafioso.
Il decreto legislativo n. 159 del 2011 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, successivamente modificato dal D.Lgs. 218/2012), emanato sulla base delle due deleghe contenute della legge n. 136 del 2010, è volto a riordinare la normava in materia. Il Codice si articola in 4 libri.
Il libro I concerne la disciplina generale delle misure di prevenzione personali (titolo I) e patrimoniali (titolo II), non limitata alle misure di contrasto alla mafia, con una riscrittura della parte relativa ai diritti dei terzi nelle procedure di prevenzione (titolo IV); in particolare, il Codice affida ad un regolamento del Ministro dell’interno l’individuazione delle diverse tipologie di attività d’impresa suscettibili di infiltrazione mafiosa (la black list) per le quali, in relazione allo specifico settore d’impiego e alle situazioni ambientali, è sempre obbligatoria l’acquisizione dell’informazione antimafia. Norme specifiche sull’amministrazione, gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati sono contenute nel titolo IV, mentre il titolo V regola gli effetti delle misure di prevenzione e le sanzioni in caso di violazioni.
Il libro II riguarda il riordino della disciplina della documentazione antimafia, la Banca dati unica nazionale della documentazione antimafia e le norme sullo scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose.
Il Libro III contiene la disciplina relativa alle attività investigative nella lotta contro la criminalità organizzata – D.N.A. (Direzione Nazionale Antimafia), D.D.A. (Direzione Distrettuale Antimafia), D.I.A. (Direzione Investigativa Antimafia), Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata presso il Ministero dell’interno – e all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie.
Il Libro IV, infine, detta norme di coordinamento e una disciplina transitoria.
La legge n. 3 del 2012 (Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento) modifica la disciplina dei Fondi antiracket ed antiusura prevedendo in particolare che l’imprenditore dichiarato fallito abbia il diritto di ottenere i benefici e che la vittima di usura possa ottenere il mutuo già nella fase delle indagini preliminari; sono inoltre aumentate le sanzioni per il reato di estorsione ed aggiunti i reati di usura e riciclaggio tra quelli alla cui condanna definitiva consegue la possibile risoluzione dei contratti di appalti pubblici.
Per ulteriori approfondimenti sulla XVI legislatura cfr. il Dossier predisposto dal Servizio Studi della Camera. Per i provvedimenti più recenti leggi questa scheda. Per un’analisi dei problemi applicativi relativi all’interdittiva antimafia leggi questa scheda. Per un quadro degli interventi regionali in materia di lotta alla criminalità organizzata e per la legalità clicca qui
(novembre 2014)