EUROPA e criminalità organizzata

12.4.2023 Il valore della memoria, la continuità dell’impegno: nuovi strumenti Ue nella lotta alle mafie

Ecco il testo dell’intervento di Antonio Balsamo all’incontro su “Il valore della memoria: la continuità dell’impegno. Nuovi strumenti europei nella lotta contro la criminalità organizzata”, tenutosi al Parlamento europeo il 12 aprile scorso. La nuova direttiva europea sulla confisca, che dovrebbe essere approvata entro il 2023, può rappresentare una grande opportunità per creare un quadro normativo comune fondato sui principi introdotti dalla legge Rognoni – La Torre: le misure di prevenzione patrimoniali, e la lotta all’economia mafiosa, potrebbero così estendersi agli ordinamenti di tutti i paesi dell’Unione europea.

Antonio Balsamo (Presidente del Tribunale di Palermo) 

 Innanzitutto, vorrei ringraziare Caterina Chinnici – una grande amica, un grande giudice, un grande membro del Parlamento europeo per l’Italia – per aver organizzato questo incontro che è ancora più significativo proprio mentre stiamo affrontando una guerra alla nostra economia, una guerra ai nostri valori e una guerra al nostro futuro, come affermato nel discorso sullo Stato dell’Unione del 2022 dalla Presidente von der Leyen.
È in fasi storiche come questa che il valore della memoria è ancora più importante.
Ci sono tre dimensioni della memoria, che è allo stesso tempo:
il fondamento dell’identità individuale e collettiva
un ponte tra le generazioni per costruire il futuro della nostra società e della nostra democrazia
lo strumento principale per attuare il diritto alla verità e il diritto alla speranza.
Il nostro futuro dovrà essere costruito su quei valori a cui hanno dedicato la loro vita persone come Rocco Chinnici, Paolo Borsellino, Giovanni Falcone.
Il loro sacrificio può essere considerato un momento fondante della nostra nazione. È uno degli atti che hanno fondato e continueranno a fondare l’unità della polis italiana.
Appartengo a una generazione di italiani che ha conosciuto la giustizia attraverso uomini come Rocco Chinnici.
Uomini capaci di diffondere la fiducia nelle istituzioni pubbliche, di scardinare la legge del silenzio che ha dominato la Sicilia per secoli, di unire giustizia e umanità, di far crescere il coraggio nella società civile e nelle giovani generazioni, anche nell’ora più buia.
Grazie a giudici come Rocco Chinnici, molti miei coetanei e io stesso abbiamo visto nella lotta alla criminalità organizzata la strada obbligata per garantire a tutti gli individui, a partire dai membri più vulnerabili della società, il godimento dei diritti umani e delle libertà fondamentali.
Grazie alla sua eredità, quarant’anni fa a Palermo un’intera generazione ha potuto vivere la stessa visione che è alla base delle più recenti iniziative condivise a livello internazionale, come la risoluzione 10/4 adottata dalla Conferenza delle Parti della Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale, nel 2020 a Vienna – la cosiddetta “risoluzione Falcone” – e come l’attuale Strategia dell’UE per affrontare il crimine organizzato dal 2021 al 2025.
Una continuità di impegno che lega le idee guida sviluppate in quegli anni drammatici nel nostro Paese – a Palermo, la città che ha saputo trasformare il dolore in speranza – con le recenti proposte legislative che introducono nuovi strumenti europei nella lotta alla criminalità organizzata.
La proposta di regolamento sulla piattaforma di collaborazione delle squadre investigative comuni e il pacchetto di nuove misure dell’Unione europea contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo sono il risultato di un lungo processo storico, che ha avuto una svolta negli anni ’80, quando Rocco Chinnici e Giovanni Falcone hanno promosso nuove forme di cooperazione internazionale con i Paesi dell’Unione europea, Stati Uniti e altri Stati di tutto il mondo, sulla base della chiara consapevolezza dello stretto legame tra l’accumulo di ingenti risorse economiche derivanti da attività criminali transnazionali, lo sfruttamento dei più sofisticati canali di riciclaggio attraverso flussi finanziari illeciti e la strategia del “terrorismo politico-mafioso”.
Significativamente, Rocco Chinnici è stato uno dei principali sostenitori della normativa (la “legge Rognoni-La Torre”) che ha introdotto il modello italiano di confisca non penale, che considerava “uno strumento di eccezionale validità”, soprattutto perché consentiva l’utilizzo di mezzi “che possono colpire la mafia nel cuore della sua attività”, come la tecnica delle indagini bancarie e societarie. Ha sottolineato l’importanza di tali misure per proteggere i valori della nostra economia sociale di mercato, per difendere la democrazia e lo Stato di diritto, contro il crescente potere finanziario della criminalità organizzata, che minaccia la stabilità anche delle democrazie più solide e manipola interi mercati distorcendo la concorrenza.
A mio avviso, oggi, l’esigenza di garantire un’efficace tutela dei valori fondanti dell’Unione europea è la ragione principale che sta alla base della proposta di una nuova direttiva sul recupero e la confisca dei beni: una proposta che merita il massimo apprezzamento perché consente alla legislazione dell’UE di assumere un ruolo guida nella strategia complessiva per affrontare la dimensione economica della criminalità.  
Un impegno che risponde alle esigenze dell’intera comunità internazionale e che è stato specificamente assunto dalle Nazioni Unite con la già citata risoluzione Falcone e con la dichiarazione di Kyoto adottata nel 2021.
A questo proposito, l’armonizzazione delle legislazioni nazionali sulla confisca non basata sulla condanna appare della massima importanza sia per il suo impatto sull’efficacia del recupero dei beni in ogni giurisdizione, sia per la sua capacità di facilitare la cooperazione internazionale a livello globale.
Grazie all’impegno congiunto del relatore Loránt Vincze, della relatrice ombra Caterina Chinnici e di molti altri importanti membri del Parlamento europeo, sono stati compiuti importanti progressi. Siamo sulla strada giusta per mettere insieme le migliori esperienze nazionali volte a costruire un “processo patrimoniale” specializzato, condotto parallelamente al procedimento penale e nel pieno rispetto dei diritti fondamentali.
A tal fine, meritano di essere sottolineate alcune caratteristiche del sistema italiano, che è stato tenuto nella massima considerazione dal Ministero della Giustizia ed è stato illustrato in modo approfondito e persuasivo durante i negoziati nel gruppo di lavoro COPEN. E colgo l’occasione per ringraziare il coordinatore del settore Giustizia e Affari Interni della Rappresentanza Permanente d’Italia, Consigliere Gianluca Brusco, e il Consigliere per la Giustizia penale, giudice Gianluca Forlani, per essersi costantemente impegnati in modo molto propositivo al fine di realizzare uno strumento ambizioso. La partecipazione a questa riunione dell’Ambasciatore d’Italia in Belgio e del Rappresentante permanente d’Italia presso il CPS dell’UE è una significativa espressione del forte impegno del nostro Paese in questo importantissimo processo.
Il nostro sistema, caratterizzato da un’ampia gamma di opzioni per il recupero dei beni, coniuga i due aspetti dell’efficienza e delle garanzie, rafforzandosi reciprocamente, e valorizza la cooperazione internazionale, anche per la restituzione dei beni a Stati esteri. È un’espressione significativa di un più generale percorso di sviluppo di un diritto penale post-moderno, capace di superare l’uso esclusivo della pena detentiva e, al tempo stesso, di contrastare efficacemente la dimensione collettiva dei fenomeni criminali.
Di conseguenza, mafia, corruzione ad alto livello nel settore pubblico, riciclaggio di denaro vengono affrontati congiuntamente all’interno di un approccio olistico, che tiene conto dell’attuale contesto globalizzato, in cui le dinamiche finanziarie trascendono i confini nazionali e spingono le strutture illegali verso una razionalità imprenditoriale che le rende in gran parte immuni da procedimenti giudiziari relativi a singoli autori di reato.
La valutazione positiva della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (che ha più volte riconosciuto la piena conformità di tali misure al diritto a un equo processo) ha indotto le più alte Corti dei Paesi stranieri a fornire la cooperazione internazionale richiesta per l’esecuzione della confisca italiana non basata su condanna su beni e conti bancari situati all’estero, anche in assenza di un’analoga forma nazionale di confisca non penale, sulla base delle disposizioni in materia di assistenza giudiziaria contenute nelle Convenzioni ONU e nella Convenzione di Strasburgo.
Per finalizzare al meglio il testo della nuova direttiva UE, ritengo che sarebbero utili ulteriori chiarimenti o aggiunte.
1) Il primo consiste nel lasciare un margine di apprezzamento agli Stati membri per quanto riguarda i prerequisiti della confisca non basata sulla condanna e, allo stesso tempo, fornire indicazioni adeguate alle autorità giudiziarie nazionali; al fine di trovare un giusto equilibrio tra le garanzie sancite dall’articolo 6 della CEDU (che richiedono uno standard di prova sufficiente) e la necessità di migliorare il funzionamento di questo strumento.
2) In secondo luogo, è molto importante chiarire che tutte le forme di confisca possono colpire i beni direttamente o indirettamente appartenenti a una persona oggetto di indagine. In caso contrario, le nuove disposizioni rischiano di diventare inefficaci, perché potrebbero essere considerate inapplicabili nel caso in cui i beni siano solo indirettamente nella disponibilità dell’autore del reato, come di solito avviene per i boss mafiosi che non sono ufficialmente proprietari di alcun bene. È invece indispensabile consentire la confisca dei beni in tutti i casi di proprietà collettiva, che caratterizza l’attività delle associazioni di tipo mafioso, nonché neutralizzare gli effetti di occultamento dei moderni modelli di convergenza di interessi tra organizzazioni criminali e attori economici, come il modello dell’azionariato mafioso.
3) Per garantire la proporzionalità delle misure disciplinate dagli articoli 12, 15 e 16, dovrebbe essere dimostrato un legame tra le attività/condotte criminali e il sostanziale beneficio economico generato, in conformità con i principi stabiliti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza emessa il 13 luglio 2021 nel caso Todorov e altri contro Bulgaria.
4) Nella sua Comunicazione sulla Strategia dell’UE per contrastare la criminalità organizzata 2021-2025, la Commissione ha espresso la volontà di proporre nel 2022 una revisione della Direttiva sulla confisca del 2014 anche per garantire “il riutilizzo sociale dei beni confiscati e il risarcimento delle vittime di reato”. Tale programma merita certamente di essere attuato. Il riutilizzo sociale dei beni confiscati è un’esperienza significativa espressamente citata nella risoluzione 8/1 adottata nel 2019 dal COSP dell’UNCAC su proposta dell’Ucraina, nella risoluzione 10/4 adottata nel 2020 dalla COP dell’UNTOC e infine nella Dichiarazione politica adottata nel giugno 2021 durante la sessione speciale dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite contro la corruzione. L’obiettivo di questo modello è restituire alla società ciò che la criminalità organizzata le ha sottratto attraverso le attività illegali. Rappresenta una forma di compensazione per le comunità danneggiate dai fenomeni criminali più gravi. Ha un profondo valore economico e simbolico, e dimostra che è possibile trasformare il recupero dei beni in una significativa opportunità per proteggere efficacemente le comunità e rafforzare il coinvolgimento della società civile nel suo complesso nelle strategie di prevenzione e contrasto della criminalità organizzata, anche attraverso la diffusione della cultura della legalità.
Un rilevante punto di convergenza tra cooperazione internazionale e riutilizzo sociale dei beni confiscati è l’affectation sociale des immeubles confisques en France.
È stato detto che “il diritto è il legame più forte tra l’uomo e la libertà”, che “nel corso della lunga storia dell’umanità, l’uomo ha dovuto lottare per creare un sistema di diritto e di governo in cui le libertà fondamentali fossero collegate all’applicazione della giustizia”, che “se i diritti di un uomo sono negati, i diritti di tutti sono messi in pericolo”.
Queste parole, usate da Robert F. Kennedy nel suo primo discorso ufficiale dopo essere diventato Procuratore Generale degli Stati Uniti, illuminano la logica del nostro impegno comune contro la criminalità organizzata. Non è solo una questione di giustizia penale. È un modo concreto per riaffermare l’importanza dei valori fondamentali che stanno alla base del sogno europeo, frutto delle lezioni apprese dal nostro continente nel secolo scorso e che continuano ad avere un profondo impatto sull’economia, la politica e la cultura di persone di tutto il mondo.
Come diceva Paolo Borsellino, “la lotta alla mafia (il primo problema da risolvere nella nostra bella e sfortunata terra) non doveva essere solo una distaccata opera di repressione ma un movimento culturale e morale che coinvolgesse tutti e soprattutto le giovani generazioni, le più adatte (…) a sentire subito la bellezza del fresco profumo di libertà che rifiuta il puzzo del compromesso morale, dell’indifferenza, della contiguità e quindi della complicità”.
Sono stato orgoglioso di sentire queste parole nel giugno 2021 durante la prima Assemblea Generale delle Nazioni Unite dedicata alla prevenzione e alla lotta alla corruzione, tenutasi a New York.
Concludo esprimendo la mia gratitudine a Caterina Chinnici per una continuità di pensiero che ci fa sentire il vero significato dell’identità dell’UE come comunità di valori, in grado di mobilitare l’impegno di quelle giovani generazioni da cui dipende il futuro di tutti noi.